Author: Rodolfo Torres

Rodolfo Torres (03/12/2017)

El que mucho abarca…

 Las reformas electorales del 2007 y del 2014 atiborraron de nuevas atribuciones al entonces IFE y al actual INE. La más reciente privilegió una visión centralista que se ha acendrado por diversas determinaciones del Consejo General del INE. Lo que, ante un escenario político altamente polarizado, como se espera sea el del 2018, augura el sobrecalentamiento de la maquinaria electoral. Ello repercutiría tanto en la ya menguada credibilidad de la institucionalidad electoral como en la legitimidad de los gobernantes electos.

Las reformas de 2007 y 2014 carecieron de la coherencia conceptual y metodológica que caracterizaron a la reforma de 1996 que propiciaba un mayor pluralismo y una notable eficacia del modelo electoral mexicano.

La del 2007 agregó complejidad innecesaria al modelo. Esa reforma concentró en el IFE la administración exclusiva de los tiempos del Estado para la difusión de mensajes electorales. Ello incluyó su monitoreo, para asegurar su difusión en los términos aprobados. Para darnos una idea de su magnitud, téngase en cuenta que en el proceso electoral 2011- 2012 se emitieron casi 44 millones de spots; para este proceso, a partir del 14 de diciembre, se difundirán casi 60 millones.

La reforma 2007 también abundó en las atribuciones jurisdiccionales del IFE. Aguzó los procedimientos administrativos sancionadores, tanto ordinarios como especiales, para el procesamiento de quejas y denuncias. Cabe recordar que, entre procedimientos ordinarios y especiales, en el proceso electoral 2011-2012 se radicaron 662 recursos.

Otro elemento que añadió complejidad al modelo fue la ampliación de las tareas de fiscalización que quedaron a cargo de una nueva área del IFE que contaba con autonomía técnica.

Por su parte la reforma del 2014 tuvo, como uno de sus objetivos principales, inhibir la actuación parcial de los gobernadores. Por ello, se apostó por un modelo híbrido con predominancia centralista y se otorgó al INE la rectoría del Sistema Electoral Nacional. Es evidente, a la luz de diversas sentencias del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, para los procesos electorales 2015 y 2016 (por ejemplo, para las elecciones de Colima y Aguascalientes), que ese objetivo no se ha alcanzado. Y no hay visos de que se cumpla, pues la reforma no se hizo cargo de establecer, al menos, medidas disuasorias -ya no digamos punitivas- para impedir la actuación parcial de los poderes ejecutivos locales.

La reforma 2014 también centralizó las tareas de fiscalización; el INE concentra ahora las tareas de fiscalización local y la federal. Dispuso, además, que éstas se lleven a cabo en tiempo real; y redujo, a la par, los plazos de resolución.

Esas reformas demandaron la adquisición de infraestructura, la creación de nuevas áreas (o su ampliación), y la contratación de personal. Lo que trajo consigo el abultamiento presupuestal del INE y de su estructura orgánica a escala nacional.

La premura para el despliegue de las reformas de 2007 y 2014 impidió una instrumentación ordenada de las nuevas atribuciones y el modelo aún padece redundancias e ineficiencias.

Pero la centralización impensada, por desgracia, no acaba ahí. Recientes acuerdos del Consejo General del INE y adecuaciones a su Reglamento de Elecciones, aprobadas en sesión del 22 de noviembre pasado, agravan esa visión centralista. Es el caso de la regulación de dos instrumentos cruciales para el proceso electoral: los resultados preliminares (PREP) y los conteos rápidos, ambos en el ámbito local. Aunque se trata de resultados preliminares, uno y otro son cruciales para la gobernabilidad. En el primer caso, el Reglamento restringe, de modo por demás burdo, la atribución de los Organismos Públicos Locales Electorales (OPLE) en esa materia. Se adiciona al artículo 339, que se refiere a los acuerdos que deberán tomar, en el ámbito de sus respectivas competencias, los Consejos Generales de los OPLE, un numeral 2 que establece: “Previo a la aprobación de los acuerdos a que hace referencia el numeral anterior … los Órganos Superiores de Dirección deberán remitirlos al Instituto con la finalidad de que éste brinde asesoría y, emita la opinión y las recomendaciones correspondientes”.

El acuerdo atenta contra el principio de certeza, pues obliga a los OPLE a aprobar acuerdos que no necesariamente surgen de un juicio autónomo basado en un marco normativo local y nacional predeterminado, sino que son resultado de decisiones casuísticas impuestas por el INE. Ello es, a todas luces, inapropiado. Si la decisión de fondo es centralizar ¿para qué incurrir en un periplo que resulta engorroso, opaco e ineficaz? Además, en el camino, se lesiona la respetabilidad del OPLE, un órgano constitucionalmente autónomo.

Una visión equivalente se aplicó en el caso de los conteos rápidos. El INE aprobó asumir la organización de los conteos rápidos de las elecciones para Gobernador y Jefe de Gobierno que se llevarán a cabo en el 2018. Al respecto, subsisten serios cuestionamientos respecto a la observancia, por parte del INE, de los extremos normativos que la ley establece en el artículo 121 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales [remito al lector interesado al artículo de Javier Santiago publicado el domingo pasado en estas páginas].

Por si todo ello fuese insuficiente, esa exacerbada centralización facilitará que múltiples conflictos electorales locales (en 30 de las 32 entidades federativas) encuentren, a través del INE, una caja de resonancia política de alcance nacional. Urge estar alertas para identificar y mitigar cualquier señal de sobrecalentamiento de la maquinaria electoral; las condiciones para que ocurra están dadas.

Rodolfo Torres (12/11/2017)

No pienso nunca en el futuro porque llega muy pronto. Albert Einstein

Las encuestas electorales son relevantes dada su amplia difusión e influencia en los procesos electorales. Por ejemplo, en 2012 se publicaron 4,433 encuestas, lo que significó un incremento de 144 por ciento respecto al proceso electoral de 2006 y un 503 por ciento en relación con el proceso electoral de 2009. Para la elección del 2018, ese número será mayor, sin duda, pues la publicación de encuestas se realiza con intensidad creciente, aún fuera de los procesos electorales.

Una encuesta es un método de investigación sociológico que aplica instrumentos estadísticos para detectar pautas y regularidades en la información que se obtiene de lo que un grupo de personas responde a un cuestionario predeterminado.

Desde el punto de vista de la institucionalidad electoral, se considera “que las encuestas y sondeos de opinión, aportan elementos que permiten la formación de una opinión pública libre, la consolidación del sistema de partidos y el fomento de una auténtica cultura democrática” (TEPJF, SUP-RAP-165/2014).

Sin embargo, en diversas circunstancias, las encuestas electorales se han insertado en la llamada guerra electoral. Es decir, se han usado, no como un instrumento de información, sino como recursos de propaganda electoral que, en no pocas ocasiones, han sido materia relevante en la impugnación de elecciones.

Es por ello que la normativa electoral ha evolucionado desde 1993 para inhibir su uso propagandístico. En esa fecha, se incluyó en el COFIPE la obligación de entregar al IFE el estudio que respaldara los resultados sobre las preferencias electorales que hubiesen sido publicados.

En 1996 se agregó al COFIPE la obligación de que toda persona -física o moral- que pretendiera difundir resultados de encuestas electorales, adoptase criterios de carácter científico. En 2008, se dispuso la obligación de consultar al gremio de encuestadores sobre la definición de esos criterios. En 2014, esas disposiciones se trasladaron a la LEGIPE y, en 2016, al Reglamento de Elecciones del INE.

Esa normativa, en esencia, dispone que quienes ordenen o publiquen encuestas y sondeos de opinión deben dar a conocer su metodología, en particular:  tamaño de muestra, nivel de confianza, margen de error y tratamiento de no-respuestas, además de las fechas de levantamiento, el fraseo de las preguntas de la encuesta cuyos resultados se publican, y la base de datos con las variables publicadas. Quien incumpla dichas disposiciones puede hacerse acreedor a sanciones. Así lo dispone el Artículo 148.1 de aquel reglamento.

La elaboración de encuestas -en su mayoría producidas por empresas serias y competentes y con pertenencia a sólidos gremios profesionales- afronta, además de múltiples retos técnicos, una muy extendida incomprensión respecto de los efectos de sus resultados.

Como he señalado, las encuestas tienen como insumo primordial la respuesta que dan las personas a los cuestionamientos que se les plantean, lo que implica que, si la persona miente en su respuesta, el resultado de la encuesta se vuelve, en esa medida, incierto; y si, como ocurre en nuestro país, la coacción a los votantes y la compra de voto están tan extendidas, el incentivo para mentir y la probabilidad de respuestas falsas son mayores.

Si a lo anterior agregamos que actualmente las elecciones se resuelven con una diferencia de votos muy reducida, el incentivo para la difusión interesada de encuestas carentes de base científica se incrementa exponencialmente.

Otro elemento que puede distorsionar el resultado de las encuestas es que no hay certeza respecto a que, quien da respuesta a los cuestionamientos de la encuesta, acuda, luego, efectivamente a votar.

En cuanto a la incomprensión respecto a los alcances de los resultados de las encuestas, debemos tener claridad que las empresas encuestadoras se esfuerzan por alcanzar dos objetivos que ni son fáciles de alcanzar, ni necesariamente compatibles. El primero, es el de lograr que la encuesta sea una fotografía nítida del humor social en un momento determinado. Es decir, que la encuesta haga la lectura del resultado electoral de una elección que sólo hipotéticamente se lleva a cabo el día en que se interroga a la persona. El segundo, consiste en conseguir que la encuesta pronostique, con una aproximación razonable, el resultado que se obtendría el día en que efectivamente se llevarían a cabo las elecciones.

Por otra parte, para la autoridad electoral el reto no es menor, pues debe distinguir si la difusión de la encuesta, que se ha convertido en un producto informativo muy apetecible, aporta elementos que propician el fomento de una auténtica cultura democrática, o se trata de la difusión interesada de arreglos numéricos disfrazados de una supuesta base científica.

Lo que es un hecho cierto, y en apariencia inevitable, es que las encuestas influyen en el ánimo del elector. Así lo reconoce la norma actual, pues dispone (artículo 134.1 del Reglamento de Elecciones) que: durante los tres días previos a la elección y hasta la hora de cierre de las casillas, queda estrictamente prohibido publicar, difundir o hacer del conocimiento por cualquier medio de comunicación, los resultados de las encuestas o sondeos de opinión que tengan como fin dar a conocer las preferencias electorales.

¿En qué medida el humor social determina la decisión del elector? Es difícil cuantificarlo; aunque, los resultados oficiales y de las encuestas de las elecciones presidenciales de 2006 y 2012, nos permiten suponer que ese humor no lo será todo a la hora de estimar con precisión los resultados electorales del 1º de julio de 2018.

Rodolfo Torres (17/09/2017)

A la denuncia fundada debería acompañar una sanción eficaz

La corrupción será tema central de la contienda electoral 2018. Y lo será por varias razones: la corrupción es una realidad objetiva que corroe todos los ámbitos de nuestra vida en sociedad; ha alcanzado niveles de alarma que agravian por su creciente impunidad; será eficaz arma arrojadiza que minará la credibilidad de numerosos contendientes; y no hay razones para confiar en que en este proceso electoral no se incurrirá en la reiterada utilización de recursos financieros indebidos (principalmente recursos públicos) para la compra y coacción de votantes. Todo ello en un entorno de aguda competencia electoral y crispación social.

La corrupción es el abuso de una posición de confianza para beneficio personal, familiar o de grupo. En el ámbito del servicio público, consiste en la defraudación de la confianza por parte del funcionario público, a quien se ha conferido la responsabilidad de actuar en beneficio del interés público. La interacción entre particulares y funcionarios no está exenta de la ocurrencia de actos de corrupción. De manera destacada sucede cuando los funcionarios públicos favorecen a particulares en el aprovechamiento de bienes. Este fenómeno se ha exacerbado (en todo el mundo) con el colosal traspaso de bienes públicos a manos privadas, resultado de la llamada globalización económica.

Sólo por mencionar algunos escándalos recientes que agravian a la sociedad, en tanto que asuntos graves de corrupción e impunidad, es el caso del paso exprés de Cuernavaca. La propia Secretaría de la Función Pública (SFP), a través de la Unidad de Control y Auditoría a Obra Pública y del Órgano Interno de Control en la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, concluyó la auditoría realizada a cuatro contratos y determinó 22 observaciones que suman un total de mil 34 millones de pesos (denunció, además, irregularidades en los procedimientos de licitación e inadecuada planeación de la obra). En su momento, la SFP deberá presentar, ante la Procuraduría General de la República (PGR), las denuncias respectivas.

Otro caso destacado es la llamada #estafamaestra; sobre ella se ha denunciado el desvío de casi 8 mil millones de pesos, mediante el otorgamiento ilegal de contratos por 11 instancias del gobierno federal a universidades públicas por servicios que no podían cumplir. De ello, la Auditoría Superior de la Federación (ASF) ha presentado 15 denuncias ante la PGR por el desvío de recursos públicos, y el titular de la ASF ha afirmado que es un “claro acto de corrupción”, sin que el gobierno federal haya modificado ese esquema de contratación.

Un tercero, y quizá el más vergonzoso, es el de la utilización de entrega de apoyos a los damnificados por el reciente sismo de 8.2 grados, con propósitos electorales. Situación que ya motivó un pronunciamiento del Instituto Estatal Electoral y de Participación Ciudadana de Oaxaca (IEEPCO) en el que “condena enérgicamente todo acto que lucre electoralmente con la necesidad de las oaxaqueñas y oaxaqueños que se vieron afectados por el sismo registrado la semana pasada y que dejó a su paso diversas afectaciones en el patrimonio de sus familias y a personas fallecidas en la entidad”; anuncia, además, que “se abrieron los procedimientos sancionadores correspondientes contra quien o quienes resulten responsables por posibles violaciones al principio de imparcialidad y a la normatividad electoral”.

La suma de agravios, que produce crispación social, por la impunidad en la que ocurren notorios casos de corrupción, aunado al rédito político que puede aportar, incentivará su uso en las contiendas electorales para desacreditar a los contendientes. Aunque lo más probable es que un gran número de actores políticos, al menos los llamados tradicionales, terminen envueltos, o al menos salpicados, por el lodo que se arrojen unos a otros. Cabe esperar, como resultado, un ampliado y renovado descrédito en la política y en los políticos.

Las acciones que generan presión sobre el electorado, así como el uso indebido de programas sociales ha sido reiterado. Recientemente, el Instituto Nacional Electoral (INE) refrendó mecanismos que establecen que los beneficios de programas sociales no puedan ser entregados en modalidades que afecten el principio de equidad en la contienda electoral, en especial durante el periodo de campañas. La intención es, dice, “evitar que las autoridades de las entidades con proceso electoral, y todas las autoridades del país, traten de coaccionar el ejercicio del sufragio, eviten el uso indebido de recursos públicos, así como manipular electoralmente los programas sociales a su alcance”. Queda por ver, en los hechos, el impacto de la aplicación de esos mecanismos cuyo éxito parece difícil de concebir, a la luz de la inercial realidad nacional.

Lo que parece altamente probable es que la corrupción será un tema primordial de los debates electorales. Lo más improbable, hasta ahora, es que de los debates, y de la propia contienda electoral, resulten acciones eficaces para su contención.

Los llamados a la actuación ética de actores públicos y privados son, sin lugar a dudas, importantes; aunque, me temo, insuficientes. La corrupción es un fenómeno que ha enraizado sus hábiles mecanismos de auto reproducción. En su entorno campea: una sensación ciudadana de impotencia, frustración e indignación; el cinismo de quienes en ella incurren, y la ausencia de instrumentos institucionales que transformen las denuncias fundadas en sanciones eficaces que disuadan la comisión de actos de corrupción por servidores públicos y por particulares.

Rodolfo Torres (27/08/2017)

Nunca es tarde para empezar

Una característica sobresaliente que ha moldeado al sistema político nacional, durante décadas, es la recurrencia de las elites políticas a utilizar el sometimiento, o incluso la extinción, de los intereses que le son opuestos, como la única vía para preservar los propios. Esto no quiere decir que en otras latitudes, temporales o geográficas, no se acuda a este recurso. Pero en el caso mexicano, a esas  elites no ha importado la agregación de  los intereses que les son ajenos. Ese rasgo distintivo es el origen de múltiples distorsiones, entre ellas, las descomunales corrupción e impunidad que lastran nuestro proceso de democratización y que, hoy, ponen en riesgo la gobernabilidad. Hay que decir que esa práctica no distingue origen partidista, ni  grupos políticos no partidistas.

Esta particularidad incentiva la concepción de que el ejercicio de los cargos públicos consiste en el control de una parcela pública para el beneficio del grupo político al que se pertenece. La eficacia en el desempeño de ese cargo estará determinada, entonces, por la eficacia en la canalización de recursos para su grupo político y por la contención, o anulación, de los intereses opuestos. Si se logra un efectivo control, se estará en condición de aspirar a espacios con mayor poderío.

Para el dominio de esa parcela, se construyen grupos cerrados de conducción. Al interior de esa camarilla la sumisión es la regla. No es de extrañar, en consecuencia, que se incorpore a familiares a ese grupo. Ese esquema de gestión conlleva el fortalecimiento de espacios de impunidad que favorecen el aprovechamiento de lo público en beneficio de lo privado, sea éste personal, familiar o de grupo. Es frecuente que de esa camarilla surja el sucesor de quien desocupe un cargo público de esa parcela.

Para que este modelo haya sido sustentable –como lo ha sido durante décadas– se requiere, no sólo de la ocupación de cargos públicos, sino de la preservación de un entramado normativo y de organismos que lo favorezcan. Ello explica porqué  cada intento por implantar mecanismos de transparencia y  rendición de cuentas, cada ensayo para acorralar a la corrupción y  la impunidad,  tropieza con tantos obstáculos que muta a perversos los pretendidos efectos benéficos.

Para atenuar la colisión entre grupos políticos, en lugar de la incorporación de sus diversas visiones en un corpus de gestión común, se ha optado por el reparto de parcelas. No son pocos los casos en que, a lo largo de la historia, los grupos opositores se han avenido, con agrado, a ese esquema de reparto selectivo. Cuando las parcelas han sido insuficientes se han creado estructuras organizacionales paralelas o, de plano, nuevas entidades. Ello acrecienta sin freno la burocracia. Pero los recursos no son ilimitados y cuando la cobija ya no alcanza, aparece la inconformidad.

A lo largo del tiempo, se ha solidificado el mecanismo perverso que amplia el aprovechamiento de los espacios públicos para el usufructo individual. Y a él se suma  el  del soborno o la coacción destinada al control de los liderazgos de las comunidades. Cuando esos mecanismos de sujeción se tornan insuficientes o ineficaces frente al agravio social, la inestabilidad se acrecienta y genera estallamientos políticos de magnitudes diversas.

Su efecto en lo económico ofrece contrastes. Durante la última etapa del siglo XIX y prácticamente durante todo el siglo XX, varios grupos económicos, vinculados al poder político, se vieron altamente beneficiados por este modelo. Lo que se explica por su ilimitado acceso a los recursos públicos. Sin embargo, en época reciente, han sido precisamente algunos corporativos económicos nacionales y transnacionales, en particular los que tienen como atributo principal su alto rango de competitividad, quienes han propugnado por mejores esquemas de transparencia y rendición de cuentas y por el combate a la corrupción.

El modelo de sometimiento y extinción parece haberse vuelto inviable. En lo político, porque a la pluralidad de opciones electorales se ha sumado la reducción de las diferencias en el resultado de las votaciones, lo que agudiza el conflicto; pues quien gane, ganaría todo. En lo social, porque la carencia de recursos públicos disponibles ha incrementado el nivel de exigencia de los grupos de peticionarios -lo que ha elevado su grado de cohesión interna y vinculación externa- para que se materialicen sus expectativas. En lo económico, porque los contrastes de desigualdad entre pobreza y riqueza se han agudizado -a pesar de que se ha ensanchado la base de integrantes de una familia que tienen empleo, los ingresos de los miembros ocupados de las familias son insuficientes e inciertos- lo que ocasiona un mercado interno débil y vulnerable frente a la volatilidad de los mercados externos.

La ausencia de mecanismos de agregación de vocaciones políticas diversas, que vayan más allá del reparto de parcelas, parece haber llegado a su límite. Bajo esa pauta no ha lugar para el fortalecimiento democrático, ni para la institucionalidad ni para la atención del interés público. Es evidente que ese patrón de conducta debería cambiar, aunque no la hará de la noche a la mañana. Como hemos visto, se retroalimenta a sí mismo.

Tras las elecciones presidenciales del 2018, podría haber una oportunidad de atemperar esta odiosa tradición política de sometimiento y extinción. Pero sólo será posible si, quien resulte triunfador, renuncia a la tentación de aniquilar a sus opositores y apuesta por integrar, para su acción de gobierno, posiciones políticas diversas. En fin, si se arriesga a hacer política, en su mejor significado clásico.

Rodolfo Torres (13/08/2017)

El mejor profeta del futuro es el pasado

Las instituciones nacionales arrastran, desde hace varios años, una decreciente credibilidad que no parece tocar fondo. La confianza en las instituciones es esencial para nuestro fortalecimiento democrático y es un elemento clave para la gobernabilidad del país.

Aunque la democracia no se reduce a las prácticas electorales, es un hecho irrefutable que sin elecciones libres y equitativas no es concebible la democracia representativa. La calidad de los procesos electorales tiene un efecto directo e inmediato en la legitimidad de los gobiernos. De ahí la importancia de fortalecer la confianza en nuestras instituciones electorales.

Diversas voces, que desean contrastar el nivel actual de credibilidad del INE con su inmediato predecesor, aluden a la etapa de creación del IFE autónomo como una época dorada en que la autoridad electoral gozaba de un alto prestigio que ahora se echa en falta. Más allá de las valoraciones que cada quien tenga en torno a la actuación de las autoridades electorales, para tratar de entender el presente, conviene ir más allá de la mera alusión a los dos momentos históricos y analizar, aunque sea brevemente, sus respectivas particularidades políticas.

Sin demérito del relevante papel que jugaron las y los consejeros electorales de aquella primera etapa del IFE autónomo, conviene tener presentes cuatro factores adicionales que confluyeron para alcanzar aquellos añorados niveles de credibilidad. El primero tiene que ver con la propia reforma político electoral (la de 1996) que dio origen al IFE como órgano autónomo. Cabe recordar que gracias a esa reforma se modificó de raíz la manera de organizar las elecciones. Se separó al gobierno de su sitial predominante en la organización y calificación de las elecciones y esas tareas se transfirieron a dos órganos autónomos: al, entonces, Instituto Federal Electoral y al, ahora, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Con ello, se montaron los cimientos de la credibilidad de los resultados electorales. La alta calidad técnica en la manufactura de aquella reforma proveyó de una base sólida para la construcción de un cuerpo normativo coherente que facilitó su puesta en operación.

El segundo factor, fue la autocontención de todos los partidos políticos (señaladamente del partido en el poder) para evitar asfixiar a ese nuevo ente autónomo. Ello otorgó a las nuevas autoridades electorales de un inusitado espacio de libertad de actuación que potenció la efectividad de su disposición al fortalecimiento de procesos electorales democráticos y creíbles –espacio que, hay que decir, no era absolutamente libre, pues se arrastraban, y hasta la fecha se remolcan, inercias de un pasado de partido hegemónico-.

El tercer factor, que fue clave para alcanzar una elevada credibilidad del IFE, fue el talante democratizador del entonces jefe del poder ejecutivo federal quien auspició la reforma electoral del 1996 y que, para materializarla, desplegó pericia política para neutralizar las aún fuertes pulsiones autoritarias. Ese proceder tuvo su demostración trascendental al momento de  concluir la jornada electoral del 2 de julio del 2000, cuando, por voz propia, reconoció que su partido había perdido las elecciones. Cabe advertir que ese rol pudo desplegarse debido a las capacidades extraordinarias con las que, en aquel entonces, contaba el jefe del poder ejecutivo.

Por último, pero no menos importante, fue el largo proceso de maduración de una demanda social, y de las fuerzas políticas de oposición, en favor de un cambio a través de elecciones democráticas.

Actualmente, algunos de esos factores han virado radicalmente. Se han aprobado, en 12 años , cinco reformas electorales (2002, 2003, 2005, 2007 y 2014) que han vuelto más complejos, de modo exponencial, los procesos electorales. Dieron al IFE, y ahora al INE, atribuciones añadidas en materia de: radio y televisión, fiscalización, procedimientos administrativos sancionatorios, y ampliaciones centralizadas de autoridad electoral a nivel nacional, entre otros. A diferencia de la reforma de 1996, las reformas del 2007 y del 2014, carecieron de la pericia legislativa de aquélla, y dejaron huecos normativos, y aun postulados contradictorios -sobre todo la del 2014- que han tenido que ser subsanados por las autoridades electorales. A la par, han tornado casi imposibile la indispensable labor pedagógica de la autoridad electoral que obliga a la explicación inteligible de las razones de sus actos.

 En lo que se refiere a la originaria actitud de autocontención de los partidos hacia la autoridad electoral, es evidente que se ha abandonado. Más bien, ahora, aunque en diverso grado, los actores políticos buscan mudar, en su favor, la actuación de la autoridad electoral. Ello ha constreñido sustancialmente los espacios de acción de esas autoridades.

Por otro lado, hay que decirlo, un efecto favorable de las sucesivas reformas político-electorales es que se ha propiciado un creciente pluralismo político que ha favorecido el paulatino desprendimiento de atribuciones extraordinarias al jefe del poder ejecutivo federal –a veces llamadas meta-constitucionales- en favor de un mayor y efectivo equilibrio de poderes.

Como puede verse, las condiciones políticas específicas entre el momento presente y aquel del año 1996 son sustancialmente distintas. Es deseable aprovechar la lección y, con posterioridad a la elección del 2018 (pues hacerlo ahora es prácticamente imposible), volver a pactar: una efectiva autocontención de los partidos y actores políticos en favor del fortalecimiento de la autonomía de las autoridades electorales, y una reforma electoral que reoriente a los organismos electorales hacia su misión primordial, como garantes del efectivo ejercicio de los derechos político-electorales de los ciudadanos y de la transmisión pacífica del poder público mediante elecciones auténticas, libres, dignas de credibilidad y equitativas.

Rodolfo Torres (02/07/2017)

En las elecciones del 2018 confluirán factores que amenazan con convertirlas en una tormenta perfecta -suficiente para derruir lo poco que tenemos de institucionalidad democrática. El mayor número de cargos electivos, en la historia, estará en disputa simultánea; la temperatura política se elevará en todos los rincones del país; la bajísima confianza en las instituciones, en particular en las electorales, facilitará el cuestionamiento de los resultados; la ya aposentada y exacerbada compra-venta de votos y el predominio de campañas negativas y de las que apelan a las emociones, nos empujarán a la frustración y al encono; y una creciente vocación antisistema, que se opone con firmeza a la realización de comicios, ensanchará el cuestionamiento respecto de la utilidad misma de las elecciones.

En el 2018 habrá 3,531 cargos de representación en disputa: la presidencia de la República, 128 senadurías, 500 diputaciones federales, 9 gubernaturas (se incluye la del Jefe de Gobierno de la Ciudad de México), 984 diputaciones locales y, en el ámbito municipal, 1,909 cargos (1,598 presidencias, 24 Juntas Municipales, 67 Síndicos, y -para la Ciudad de México- 16 alcaldías, y 204 concejales). En total, habrá elecciones locales en 30 de las 32 entidades federativas. Es un hecho conocido que las elecciones locales suscitan mayores casos de violencia que las elecciones federales, entre otras razones, por tratarse del vínculo de gobierno más cercano a la gente. A ello hay que sumar que el nuevo Sistema Nacional Electoral hace propicio que las elecciones locales se conviertan en un asunto de carácter político-electoral nacional, con el consecuente engrosamiento de los conflictos locales y descrédito de la autoridad nacional.

La confianza en las instituciones es un activo fundamental para las sociedades, no sólo porque contribuye a la gobernabilidad, sino porque, con ello, reduce el conflicto social, y propicia la participación ciudadana. Sin embargo, en nuestro país, los niveles de confianza han decaído a cotas que ya resultan alarmantes. Según un examen demoscópico de Consulta Mitofsky, por séptimo año consecutivo, la tendencia promedio de confianza en las instituciones mexicanas se inscribe a la baja (de 7 a 5.9). Por su parte, un estudio patrocinado por el INE (Evaluación de la subcampaña de actualización al padrón electoral 2016 del Instituto Nacional Electoral) consigna que las instituciones que inspiran mucha confianza son: la Comisión Nacional de Derechos Humanos (19%), la Iglesia (18%) y las Fuerzas Armadas (17%). Como puede verse, ningún porcentaje parece digno de orgullo. Los niveles mínimos para ese indicador se registran, por su parte, para la presidencia, el gobierno y los partidos políticos (5, 3 y 3 por ciento, respectivamente). La desconfianza en las autoridades electorales repercute en el grado de credibilidad de los resultados electorales y, éstos a su vez, en la legitimidad de los electos y del sistema democrático representativo. En encuesta elaborada por Reforma, el 60 por ciento considera que el INE no está preparado para organizar la elección del 2018, y el 55 por ciento no cree que el INE se conduzca con  independencia del gobierno. Por su parte, el estudio patrocinado por el INE identifica que sólo el 10 por ciento de la población manifiesta tener mucha confianza en el INE y el 8 por ciento en el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Por otro lado, un estudio de GEA-ISA señala que el 50 por ciento de los potenciales electores considera que no será confiable el cómputo de votos y el 53 supone que habrá fraude.

Es un hecho conocido que las elecciones las deciden quienes asisten a las casillas. Por esa razón, los partidos han diseñado, históricamente, complejos mecanismos para que sus electores vayan a votar. En el pasado reciente, uno de esos mecanismos se circunscribía al aliento del voto gremial. Actualmente ese tipo de voto ha reducido su protagonismo en favor del voto clientelar (coaccionado), basado en la compra o en la amenaza. El estudio de GEA-ISA refleja esta percepción y estima que el 66 por ciento de la población cree que los partidos darán dádivas a cambio de votos. Otra forma de lograr la asistencia de los electores a las urnas consiste en apelar a sus emociones (miedo, felicidad, esperanza o cólera), de modo que exista un efectivo resorte que los impulse al sufragio. Son, por desgracia, estas dos estrategias (la coacción y las basadas en las emociones) las que han predominado. El hecho es desafortunado porque, sin importar el resultado, sus consecuencias de: exaltación, tristeza, coraje, temor o repulsión, acompañan -inevitablemente- al debilitamiento del entramado institucional.

La renuncia a la observancia de normas institucionales se revela en formas diversas. Según GEA-ISA, el 49 por ciento de la población piensa que las leyes no deben cumplirse si se considera que son leyes injustas, el 59 por ciento compraría productos pirata, el 48 evadiría el pago de impuestos y el 50 compraría gasolina en expendios irregulares. Mitofsky, por su parte, estima que el 30.2 de la población es favorable al discurso antisistema (indicador que basa en el nivel de confianza y desconfianza en las instituciones). Ya, en las elecciones del 2015, observamos esfuerzos organizados por impedir la realización de las elecciones federales (así ocurrió en zonas de Guerrero, Oaxaca y Chiapas).

El tratamiento de todos y cada uno de esos factores es, en sí mismo, un reto formidable. Sin embargo, si queremos ahuyentar del horizonte cualquier barrunto de tormenta perfecta, resulta ineludible afrontarlos.

Rodolfo Torres (07/05/2017)

¡Qué difícil es ser sencillo! Irving Stone

Desde su instauración en el año 2007, el derecho de los partidos políticos a utilizar los tiempos del Estado en Radio y Televisión para difundir sus spots o mensajes -lo que dio en llamarse el nuevo Modelo de Comunicación Política (MCP)- ha sido motivo de estudio, polémica, y franca crítica. A ello se ha sumado, recientemente, un nuevo debate relativo al contenido de los mensajes, relevante por su impacto en la equidad de las contiendas.

El MCP se apoya en tres instrumentos: el reparto equitativo (que no igualitario) de los tiempos del Estado en radio y televisión, a partidos y candidatos, para que difundan su propaganda; la administración exclusiva, a cargo del INE, de dichos tiempos, y; la prohibición de que cualquier ente contrate o adquiera tiempo en esos medios para emitir spots con fines electorales.

Para las elecciones de este año en cuatro entidades (México, Coahuila, Nayarit y Veracruz), 419 emisoras transmitirán 4 millones 827 mil 344 spots de partidos políticos y autoridades electorales. Por otra parte, en 14 elecciones locales celebradas en el año 2016, en las que contendieron 9 partidos políticos nacionales y 15 locales, se difundieron 9 millones 585 mil 394 spots. Lo exorbitante de esas cifras debiera animarnos a revalorar la utilidad del modelo.

El contenido de los mensajes es, también, un tema relevante; si es inapropiado merma el principio de equidad que debe imperar en todas las contiendas electorales. Por ello es importante su regulación; a la vez que se restrinjan los abusos, debe respetarse la libertad de expresión.

En su sentencia SUP-REP-0018-2016, la Sala Superior del TEPJF se refiere a este tema y hace, a mi juicio, dos aportaciones relevantes. Toma como punto de partida dos premisas: la primera señala que “la prerrogativa que constitucional y legalmente se concede a los partidos políticos para el acceso a los tiempos en radio y televisión tiene finalidades específicas”, la segunda estipula que la validez del contenido de los mensajes está determinado por dichas finalidades. En la primera de sus aportaciones distingue la propaganda política de la electoral. En la segunda provee tres elementos cruciales para el análisis del contenido de los mensajes.

Pertenecen al ámbito de la propaganda política: las actividades políticas permanentes, que ocurren en la etapa ordinaria -es decir en periodo no electoral- tendentes a promover la participación del pueblo en la vida democrática del país, además de aquellas encaminadas a incrementar el número de sus afiliados, a sostener en funcionamiento sus órganos estatutarios, y la divulgación de su ideología, principios y programas.

Mientras que las actividades político-electorales se desarrollan durante los procesos comiciales, para que los partidos políticos, como organizaciones de ciudadanos, hagan posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulen.

El periodo electoral amerita una distinción adicional, pues se divide a su vez en tres etapas: precampaña, intercampaña, y campaña.

La precampaña es el conjunto de actos que realizan los partidos políticos, sus militantes y los precandidatos a candidaturas a cargos de elección popular, debidamente registrados por cada partido. Por tanto, los mensajes difundidos durante esta etapa tienen como propósito dar a conocer a los precandidatos y a sus propuestas. Ahora bien si, por cualquier causa, no se realizaran actos de precampaña, los tiempos a que tienen derecho los partidos políticos, podrían ser utilizados para la difusión de mensajes partidarios.

En intercampaña, los partidos políticos están impedidos de hacer llamados al voto, por lo que sus mensajes deben ser de carácter genérico.

Por su parte, las campañas electorales, son el conjunto de actividades llevadas a cabo por los partidos políticos, las coaliciones y los candidatos registrados, para la obtención del voto. En periodo de campaña, los mensajes deben propiciar la exposición y discusión ante el electorado de los programas de los partidos políticos y candidatos y, particularmente, de su plataforma electoral.

En suma, dice la Sala Superior, la propaganda política se transmite con el objeto de divulgar contenidos de carácter ideológico para generar, transformar o confirmar opiniones a favor de ideas y creencias; mientras la propaganda electoral está íntimamente ligada a los postulados y campaña política de los respectivos partidos y candidatos que compiten en los procesos comiciales para aspirar al poder o posicionarse en las preferencias ciudadanas.

Para el análisis del contenido de los mensajes, la Sala Superior del TEPJF aporta tres elementos: la centralidad del sujeto, que se refiere al protagonismo del sujeto frente al conjunto de los elementos visuales, auditivos y textuales; la direccionalidad del discurso, que se relaciona con la intención del mensaje de aludir a una fecha futura coincidente con un proceso electoral; y, la coherencia narrativa, que se refiere al análisis contextual y el conjunto de los elementos del mensaje que generan mayor o menor convicción acerca de si de la narrativa se desprenden alusiones a procesos electorales de ocurrencia futura.

De lo expuesto concluyo que, para determinar la validez del contenido de los mensajes de los partidos políticos y candidatos, sus componentes discursivos deben analizarse a la vista de los tres elementos referidos y de la etapa que corresponda.

Como he mostrado, la complejidad del nuevo MCP es extraordinaria. Cabe recordar que lo complejo es enemigo de lo verosímil y, para este propósito, también enemigo de lo operativo. Urge repensar el modelo.

Rodolfo Torres (26/03/2017)

Aunque el proceso de designación de consejeros electorales del INE no ha concluido aún,  se ha finiquitado ya una de sus primeras y  fundamentales etapas. El Comité Técnico de Evaluación ha determinado, tras ella, la integación de tres quintetas con los nombres de los aspirantes que estimó idóneos.

Desde la perspectiva privilegiada que me brinda el hecho de haber participado en la primera etapa evaluativa, puedo formular un balance del proceso hasta el momento.

Conviene tener presente que por disposición constitucional, publicada el 10 de febrero de 2014, en su artículo 4,  base V, apartado A, incisos a y b, se estableció el procedimiento de designación de los consejeros electorales. Esa reforma agregó, a la entonces disposición vigente, el corroborar mediante instrumentos más especializados el cumplimiento de los requisitos de competencia técnica (anteriomente, además del cumplimiento de los requisitos legales, sólo se consideraba la negociación política en el proceso de designación). Es por ello que  la reforma dispuso la creación de dicho Comité Técnico, cuya tarea primordial sería la de evaluar la idoneidad de los aspirantes.

En el proceso de que me ocupo, este mecanismo de evaluación agregó un elemento novedoso, diverso al utilizado en el año 2014 para la designación de los primeros integrantes del Consejo General del INE. A propuesta del citado Comité la Junta de Coordinación Política (JUCOPO) aprobó una metodología que aspiró a fortalecer la vertiente técnica para ponderar la ideoneidad de los aspirantes. Aunque ésta tuvo la virtud de establecer un piso mínimo de conocimientos técnicos, su implementación no estuvo exenta de errores. Identifico tres: dos relativos al procedimiento y uno de operación. Todos ellos, a mi juicio, podrían subsanarse para mejorar procesos subsecuentes.

El primero consiste en que la metodología se elaboró y emitió (6 de marzo de 2017) con posterioridad a la publicación y cierre (3 de marzo de 2017) de la convocatoria. Ello ocasionó inconsistencias entre ambos documentos. Por ejemplo, el rubro de Experiencia y habilidades en participación en cuerpos colegiados, que se contempla en la metodología como uno de los aspectos de la evaluación documental, no fue parte del formato de hoja curricular que se emitió con la convocatoria. Lo que impidió a los aspirantes reconocer oportunamente la necesidad de su consignación y el lugar de su relevancia en el expediente respectivo.

El segundo error, de mayor impacto, tiene que ver con las entrevistas, la metodología señalaba que El puntaje obtenido en la entrevista será un elemento que orientará la decisión del Comité, pero no será un criterio definitorio.  Sin embargo, en los hechos, no parece haber funcionado de ese modo. Uso mi caso, como ejemplo, en tanto es el único que conozco. En el examen obtuve el segundo lugar en cuanto a número de aciertos; en la calificación final, previa a la entrevista, alcancé el séptimo lugar general. Si la entrevista no era un criterio definitorio: ¿Qué criterios se aplicaron para la inclusión de los 15 aspirantes considerados en las tres quintetas? Nunca lo sabremos. El Comité publicó su selección sin dar cuenta de las ponderaciones ni hacer públicos los criterios que condujeron sus decisiones. Con independencia del caso particular que refiero, esta disposición abrió un boquete de discrecionalidad que minó la certeza esperada para el proceso de evaluación técnica.

El tercer error, de no menor envergadura, fue el de la filtración a la prensa de las quintentas, antes de que éstas fueran conocidas por la JUCOPO.

Por desgracia, esos errores han sido utilizados para, por un lado, descalificar al Comité en su conjunto; por otro lado, para desacreditar el proceso de evaluación. No obstante, pienso que no sólo es lamentable la desautorización general del Comité; es además, en muchos sentidos, injusta. La trayectoria de varios de sus integrantes es intachable. Tengo referencias directas, por ejemplo, del ex magistrado José de Jesús Orozco Henríquez, propuesto por la CNDH, cuya carrera profesional y en el servicio público es, me consta, irreprochable.

Tampoco creo que sea adecuada la desautorización total del proceso de evaluación, a pesar de los errores que he señalado. Sobre todo, porque observo en las quintetas perfiles altamente profesionales, tanto de hombres como de mujeres, que cuentan con méritos propios; y que no han basado sus trayectorias en el apoyo determinante y exclusivo de partidos o actores políticos. Entre ellos pueden destacarse al ex Magistrado del TEPJF, Flavio Galván Rivera; a la ex Consejera del IEDF, Carla Humphrey Jordan, y a la ex Presidenta del IEDF Claudia Zavala Pérez. Tres perfiles ejemplares de cuyas carreras profesionales he sido testigo cercano.

Acepto, aunque no comparto, que es lugar común satanizar a quienes, a pesar de tener un perfil profesional destacado, cuentan con la simpatía de alguno o varios partidos. La Constitución dispone que para ser designado Consejero Electoral debe alcanzarse el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Diputados. Salvo candidez incurable, es inconcebible que alguien pueda imaginar posible el alcanzar ese volumen de apoyos sin el beneplácito de los partidos a los que se adscriben las fracciones parlamentarias de la Cámara. Tampoco comparto la idea de que quienes a pesar de contar con perfiles profesionales destacados resulten demeritados por no contar con el asentimiento de los partidos políticos.

Es un hecho que, a ojos de los partidos, en el ejercicio de la autoridad electoral existen componentes de naturaleza política que afectan sus intereses. Ello plantea un dilema respecto al adecuado balance entre la capacidad técnica y el capital político que debieran tener las y los consejeros.

A mi juicio, ambos atributos son indispensables y su adecuado balance debería mantenerse, permanentemente, por encima de intereses partidistas. Nada más, pero nada menos que como se espera de todo funcionario al servicio del Estado.